Ukraina, siła państwa horyzontalnego

Siła i skuteczność oporu Ukraińców wobec rosyjskiej agresji zdumiewa, budzi uznanie, ale i domaga się dobrej analizy – co jest źródłem tej odporności? Wiele uwagi zwraca się na samoorganizację społeczeństwa. Nie sposób jej przecenić, ale nie byłaby tak skuteczna bez ustrojowego i instytucjonalnego wsparcia. Ukraina testuje w boju model państwa horyzontalnego, warto mu się przyjrzeć dokładniej.

Temat podjęła Walentyna Romanowa, od lat badająca reformy ustrojowe w Ukrainie, zwłaszcza rozpoczętą wiosną 2014 r. głęboką decentralizację systemu władzy publicznej. W analizie przygotowanej dla Fundacji Batorego zwraca uwagę, że ówczesna motywacja reformatorów, którzy przejęli władzę po Rewolucji godności, nie miała wiele wspólnego z myśleniem o bezpieczeństwie i odporności w czasach wojennych. Chodziło o zwiększenie efektywności dostarczania usług społecznych, z czym wcześniej scentralizowane państwo ukraińskie radziło sobie słabo.

Decentralizacja i wzmocnienie władzy lokalnej w oparciu o pochodzący z demokratycznego wyboru samorząd, dysponujący własnymi zasobami materialnymi, budżetem i podmiotowością polityczną, miała być odpowiedzią na deficyt efektywności. Ważnym źródłem inspiracji była Polska i nasz ustrój terytorialny. Romanowa zwraca jednak uwagę, że od samego początku proces był kontestowany przez polityków obawiających się, że w warunkach toczącej się wojny hybrydowej z Rosją decentralizacja może zwiększy efektywność usług, ale osłabi siłę państwa w obszarach wymagających jej koncentracji ze względu na wymogi zarządzania wojenno-kryzysowego.

Czas pokazał, że decentralizacja nie tylko przełożyła się na większą efektywność i aktywność obywatelską na poziomie lokalnym. Wzmocniła także odporność w wymiarze strategicznym, co Romanowa opisywała wraz Andreasem Umlandem w 2019 r. w artykule „Decentralising Ukraine: Geopolitical Implications”. Okazało się, że przekazanie władzy społecznościom lokalnym osłabiło możliwości oligarchów do wykorzystywania swoich sieci patronackich opartych głównie na strukturach regionalnych. I zmniejszyło zagrożenie separatystycznymi prowokacjami ze strony Kremla.

To odkrycie dodatkowych, „odpornościowych” skutków decentralizacji zostało wykorzystane podczas budowania systemu oporu i odporności zinstytucjonalizowanego w ustawie o podstawach narodowego oporu z lipca 2021 r. oraz w rozporządzeniu prezydenta o ustanowieniu systemu narodowej odporności z jesieni 2021. Poniżej fragment analizy Romanowej pokazujący, w jaki sposób władze centralne podzieliły się z samorządem zadaniami w dziedzinie obronności:

„Istotne jest, że zadania oporu krajowego, w tym obrony terytorialnej, są finansowane nie tylko z budżetu centralnego, ale również z budżetów lokalnych. W ustawie o oporze narodowym z 2021 roku dodano, że samorządy lokalne mogą zapewniać środki na obronę terytorialną, aby przyczynić się do wzmocnienia tego oporu. Na przykład rady regionalne, rejonowe i lokalne mogą uczestniczyć w finansowaniu przedsięwzięć z dziedziny obrony terytorialnej o znaczeniu lokalnym. Na początku 2022 roku Kijów i Odessa były pierwszymi miastami, gdzie rady lokalne zatwierdziły programy zapewniające środki na obronę terytorialną. W lutym 2022 roku za ich przykładem poszły władze samorządowe innych regionów i gmin.

Po drugie, we wspomnianej ustawie przewidziano możliwość uruchomienia formacji ochotniczych (paramilitarnych) na szczeblu ZWT, jeśli centralne dowództwo wojskowe uzna to za pożądane. Celem tych formacji jest obrona lokalnych społeczności przy ścisłym podporządkowaniu centralnemu dowództwu wojskowemu. Burmistrzowie i rady niższych szczebli uczestniczą w tworzeniu formacji ochotniczych w jednostkach terytorialnych, natomiast dowodzenie z oczywistych względów przejmuje wojsko. Formacje ochotnicze (paramilitarne) na szczeblu ZWT składają się z ludności cywilnej zamieszkującej daną jednostkę terytorialną”.

System sprawdził się w czasie wojny, przekonuje Romanowa, podając ciekawe przykłady:

„Do 24 lutego 2022 roku powstało niewiele formacji ochotniczych (paramilitarnych) na szczeblu ZWT. Tam, gdzie takich formacji nie było, przedstawiciele władz lokalnych i ludność cywilna, chcąc chronić swoje gminy, zwracali się do dowództw wojskowych jednostek obrony terytorialnej w swoich rejonach. Na przykład 24 lutego 2022 roku radni i sołtys wsi Kruty w obwodzie czernihowskim w północnej Ukrainie zgłosili się do dowództwa wojskowego w rejonie niżyńskim. Tam otrzymali broń i instrukcje. Sołtys Krutów poinformował, że dzięki temu wieś nie została zdobyta. Zapotrzebowanie na ochotnicze (paramilitarne) formacje w ZWT było coraz większe, dlatego rząd uprościł procedury ich tworzenia; do 8 kwietnia 2022 roku powołano ponad 450 formacji ochotniczych na szczeblu ZWT. Innymi słowy, ochotnicze oddziały podlegające rejonowym dowództwom wojskowym chronią jedną trzecią ZWT”.

Podsumowując swą analizę, Romanowa zwraca uwagę na trzy podstawowe pozytywne efekty procesu decentralizacji.

Po pierwsze, zamiast osłabić państwo, jak obawiali się krytycy reform, skonsolidował je w ramach systemu wielopoziomowego zarządzania.

Po drugie, zgodnie z planowanym efektem zwiększyła się efektywność świadczenia usług społecznych – władze lokalne dbają o nie też w czasie wojny, nawet na terenach okupowanych.

Po trzecie, włączenie władz lokalnych w tworzenie systemu obronności zwiększyło skuteczność ukraińskiego oporu zbrojnego w czasie agresji. Armia zyskała sojusznika w postaci ochotników setek oddziałow paramilitarnych działających na poziomie gminnym. Wspólnoty lokalne włączyły się także w finansowanie wysiłku zbrojnego.

Polska szczęśliwie nie musi testować swojego systemu odporności w tak dramatycznych warunkach. Niemniej zarówno pandemia, jak i odpowiedź na kryzys wywołany przez wojnę w Ukrainie pokazały, że również w naszym kraju decentralizacja systemu władzy pozwoliły skutecznie odpowiadać na wyzwania dzięki szybkiej mobilizacji lokalnych zasobów samorządu i społeczeństwa obywatelskiego.

Niestety, w filozofii politycznej obecnego obozu władzy synonimem państwa silnego jest państwo scentralizowane. Proces faktycznej recentralizacji trwa od 2015 r., a efektem jest osłabianie potencjału lokalnych samorządów przez odbieranie kompetencji i zmianę struktury finansowania w taki sposób, że coraz większa część budżetów gmin zależy od subwencji z budżetu państwa.

To niebezpieczna filozofia i jeszcze bardziej niebezpieczna praktyka. Ukraina uczyła się m.in. na doświadczeniu sukcesu polskich reform samorządowych. Wyniki testu decentralizacji i samoorganizacji prowadzonego w Ukrainie w najtrudniejszych warunkach potwierdzają jednoznacznie, że model państwa horyzontalnego doskonale sprawdza się w czasach permanentnego kryzysu. Umacniajmy go więc w Polsce, zamiast niszczyć.